“开展新业态从业人员职业伤害保障试点。”
在近日发布的《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》（2020年中央一号文件）中，中央首次提出这一表述。
近年来，随着科技的发展，以平台经济、共享经济为代表的新业态催生了大量新的就业形态，成为农民工就业的主渠道，例如快递、外卖等从业人员，但他们也属于职业伤害易发多发人群，对职业伤害保障需求十分迫切。
接受《法制日报》记者采访的专家认为，中央一号文件提出新业态从业者的职业伤害保障问题，彰显了解决问题的急迫性和重要性。因此，亟待建立新业态从业人员职业伤害保障制度，为这个群体提供必要的职业安全保障，同时以此为契机构建全民职业伤害保障制度。
中央开展试点工作
破解职业伤害难题
张平是一名在北京送快递的“90后”，时常苦恼于在送快递的过程中受伤，“我受伤了，肯定没人管”。
北京一家小型物流公司承包了某片区的两家快递公司的送件业务，张平的职责是把这些快递送到客户手中。
张平与公司负责人达成的口头协议是：按件计酬，送一单快递收取1.2元或者1.5元，每月通过微信或支付宝账户结算。
有一次，张平在送快递时与一辆轿车发生碰撞，但他只能自己负责，“公司肯定不会管，自己也没有参加工伤保险”。
像张平这样的劳动者，只是我国众多新业态从业人员的一个缩影。
今年1月2日，国家邮政局主管的中国邮政快递报社发布《2019年全国快递从业人员职业调查报告》显示，中国快递员总数量在2018年时已经突破300万人。
将视野扩大至滴滴司机、外卖骑手、家政阿姨等共享经济服务提供者，这一群体的数量更为庞大。
“这个群体一方面多发职业伤害，另一方面缺失社会保障，问题十分突出又亟待解决。”中国医疗保险研究会工伤保险专委会副主任委员、北京义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平说。
黄乐平告诉《法制日报》记者，新业态的优势是劳动者就业方式灵活，随着从业人员的规模不断扩大，新业态逐渐成为农民工就业的主渠道，但由此也带来了一个不可忽视的社会问题，那就是这个群体是否与用工单位存在劳动关系界定不明，导致他们中的多数没有社会保障，尤其是职业伤害方面的保障。
令人欣慰的是，这个问题已经被列入中央的议事日程。
近日，《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》（2020年中央一号文件）对外公布。中央明确提出，开展新业态从业人员职业伤害保障试点。
中国人民大学劳动人事学院副教授乔庆梅在接受《法制日报》记者采访时称，中央一号文件将新业态从业者的职业伤害保障问题提出来，说明这一问题解决的急迫性和重要性。
“中央一号文件强调开展职业伤害保障试点工作，旨在破解新业态从业人员没有工伤保险的职业伤害补偿问题，为这个群体提供必要的职业安全保障。”黄乐平说。
劳动关系界定不明
保障制度一直缺位
近年来，以平台经济、共享经济为代表的新业态，在促进就业数量增长的同时，也催生了大量新的就业形态，比如去雇主化、平台化、点对点的就业模式。
在中国社会科学院法学研究所副研究员王天玉看来，不能把与互联网相关的用工都称为新业态。真正意义上的新业态是借助网络技术，一名劳动者拿着手机在平台上下载一个App，就可以从事一项工作，想干就干，不想干就休息，这是真正意义上的新业态。
王天玉对《法制日报》记者称，随着这种灵活的工作方式呈现规模化，进而形成新业态就业浪潮，但由于国家制度安排没有跟上，社会风险随之产生，这种风险体现在新业态就业人员身上，就是职业伤害风险。
近日，北京义联劳动法援助与研究中心发布《新业态从业人员劳动权益保护——北京地区快递从业人员职业伤害保护调研报告（2019）》，披露了网约车司机、快递员、外卖员等遭遇的职业伤害风险。
调研发现，以众包形态出现的网约工，如众包外卖骑手和同城速递员，通常是自行注册App，通过平台签订电子众包服务协议，然后开始从事相关业务，他们普遍缺乏实体机构的管理。
在调研的107名众包骑手中，有47%同时为多家平台送餐。众包骑手多是兼职，也就是同时在几家平台上都有工作，所以很难认定与某一家用人单位存在劳动关系。
“众包用工替代传统的劳动关系用工，成为当前主要的用工方式，这使得平台经济的用工更加灵活、呈现去劳动关系化的特点。”北京义联劳动法援助与研究中心研究员郝正新说。
调研还发现，受访劳动者面临的事故风险中，交通事故成为首要的事故因素，占比为87%；并列第二的是“第三人人身伤害”和“其他意外事故”，占比均为37%。
“受访劳动者中，约有33%的人在工作中受过伤。其中，78%的人是因为交通事故受伤。”调研报告称。
人力资源和社会保障部工伤保险司就新业态从业人员社会保障问题也开展了专项调研，发现快递（配送）、外卖等从业人员属于职业伤害易发多发人群，对职业伤害保障需求十分迫切。
对于新业态从业人员遭遇的职业伤害，为何迟迟没有制度加以保障？
“究其根源，就在于新业态下的从业人员与用工单位是否构成劳动关系，暂无定论。”黄乐平说。
王天玉发现，新业态从业人员的劳动自主性很强，不同于传统劳动关系须存在从属性特点，所以不是现行工伤保险能够涵盖的范畴，难以纳入现行工伤保险制度，解决他们的职业伤害风险。
“新的生产方式催生新的劳动形式，必须着眼新的制度保障方式，应该以此为契机，探索我国的职业伤害保障制度。”王天玉说。
重新进行顶层设计
不与劳动关系挂钩
随着我国新业态从业人员规模的扩大，制度探索已经开始。
2019年8月1日，经国务院同意，国务院办公厅印发的《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》提出，“科学合理界定平台责任”，包括明确平台在“劳动者权益保护等方面的相应责任”。
根据这份“指导意见”，由人力资源和社会保障部负责“抓紧研究完善平台企业用工和灵活就业等从业人员社保政策，开展职业伤害保障试点，积极推进全民参保计划，引导更多平台从业人员参保”。
王天玉发现，这里面的新提法非常值得关注，比如“开展职业伤害保障试点”“积极推进全民参保计划”。随着劳动方式、工作方式发生变化，可以预测的是，一种区别于现行工伤保险制度的全民职业伤害保障制度将是一种必然。
2019年12月10日，人力资源和社会保障部、财政部、农业农村部印发《关于进一步推动返乡入乡创业工作的意见》，其中在“健全社会保险和社会救助机制”部分提出，开展新业态从业人员职业伤害保障试点。
如今，“开展新业态从业人员职业伤害保障试点”被写入2020年中央一号文件，作为中共中央、国务院的一项部署。
黄乐平建议，接下来，期待国务院及其相关职能部门尽快将新业态从业人员职业伤害保障相关立法工作纳入立法计划。鉴于新业态从业人员人数多、收入低，常常从事风险较高的工作，需要强制性的工作伤害保险来为他们提供职业安全保障。鉴于在现有的社会保险制度框架之下，新业态从业人员纳入工伤保险体系存在制度障碍和操作难题，因此有必要进行制度创新。
“建立由政府主导的特别工伤保险（职业伤害险），参照工伤保险以支定收的原则，实行独立核算。特别工伤保险（职业伤害险）不与劳动关系挂钩，更不以劳动关系为前提。”黄乐平说。
乔庆梅认为，建立新业态从业人员的职业伤害保障，应当重新对工伤保险制度进行顶层设计，“打破现行将劳动关系作为工伤保险参保与否的标准，也就是说，工伤保险应该去劳动关系化”。
“时至今日，《工伤保险条例》已经不适合产业结构、经济结构调整而带来的职业结构的变化，从而也不适应新形势下职业伤害风险保障的需要。”乔庆梅说。
在乔庆梅看来，工伤保险制度应着眼于为所有劳动者提供职业伤害风险保障，即对任何劳动者而言，不管其职业性质如何、就业方式如何，他们因工作原因导致的伤害，应当享受到工伤保险的保障。
“当然，新业态从业者也存在多种就业方式、多种行业，在工伤保险实施过程中不能搞‘一刀切’，应当研究分析各类从业者的职业特点、工作方式、职业风险特征，合理确定诸如工伤保险费缴费基数、待遇水平等。”乔庆梅说。